对多规合一的实用性村庄规划的思考

农村强则中国强，但就目前来看，中国乡村整体还处于一个落后、萧条的阶段，所以要提出乡村振兴战略，而村庄规划是实现乡村振兴的一个重要工具，但很多人认识不到这一点，有些人则是在农村建几栋楼房，让农民搬进去，这就是所谓的村庄规划了，都是错误的理解。今天作为专业旅游规划公司带你一起来对多规合一的实用性村庄规划进行思考。

聚焦如何做一个多规合一的实用性村庄规划，大家进行交流碰撞和学术争鸣。

对多规合一的实用性村庄规划应该怎么理解？ 主要谈两点认识：一是内涵理解，二是体系建设。

理解“多规合一的实用性村庄规划”有三个视角。一是空间规划改革。体现全域全要素空间统筹是这次空间规划改革的核心，村庄规划定义为在开发边界以外、详细规划层面的法定规划，这与过去理解的村庄规划有很大不同。同时，这次改革强调面向管理和实施，“实用性”体现在要“有用，好用，管用”；二是村庄规划实践。近年来各地编制了大量的村庄规划，甚至盲目推进全覆盖，但这些规划到底有没有用，在实际中确实存在很多疑问。规划类型多，参与主体多；行政上也是多头管理，政出多门，从上到下条块分割严重。从这一角度认识“多规合一”需要顶层设计，从规划建设管理到部门协同和社会参与，把各项工作统筹起来，实现多规合一的规划和运行机制。“实用性”同样来自对实践的反思，乡村规划要按需编制，中央文件都强调村庄规划要分类编制，应编尽编、因地制宜，不能搞一刀切；三是乡村发展实际。乡村是生产生活生态高度复合的有机体，村庄规划要有多系统合一的思维，突出问题导向，自上而下与自下而上结合，解决好乡村发展的实际问题。

不同角度的理解存在差异，在实际工作中也存在不同情况。例如同济规划院正在参与的山西岚县长门村规划，这是中国城市规划学会支持中国科协的对口帮扶项目。长门村是贫困村，在项目开展之初即确定这是一个三年规划，结合科协帮扶计划解决村民实际问题。通过调研征集村民意愿，梳理形成项目清单，但这些项目并没有政府专门的资金支持，需要发动社会力量。第一个启动项目是农房改造示范，列入科协推动的农房改造科普示范项目。这类规划注重从解决村庄实际问题出发，是需要的，但与当前空间规划体系改革中定义的村庄规划存在明显区别，之间是什么关系？

由此引发对第二个问题的讨论，即乡村规划体系建设。空间规划的本质是对可持续发展问题的公共干预，作为政府实施空间治理的工具本身具有综合性。当前强调发挥空间规划的基础性作用，及编制多规合一的实用性村庄规划，有其时代背景和特定的语境。从乡村地区发展特点来看，乡村不是以增长为主导的地区，同时地域差异性大，与自然环境高度融合，并且城乡转型造成村庄社会结构不稳定、基层自治能力薄弱等矛盾。这些特点决定了乡村振兴和乡村规划工作是复杂系统工程，需要多样化、体系化的治理手段。村庄规划的基础性作用必须与乡村规划体系建设结合起来，这是乡村地区的特点决定的。

乡村规划体系建设包括四个方面。

一是法规体系建设。要打破规划体系就等同于规划编制的思维，乡村地区发展是依据编制的“规划”管理还是靠“规则”管理，这是很值得思考的。

二是政策体系建设。乡村发展不仅是物质性建设，更重要的是政策性因素，如何统筹两者关系是规划工作的难点。比较典型的是县域规划中村庄分类和村庄布点规划，背后都需要一套完整的政策设计。特别是村庄发展问题具有动态性，乡村的前景和趋势与政策因素是相互作用的。

三是规划编制体系。从宏观的政策性规划到微观的实施性规划，不同层次的空间规划里都应当有乡村规划的内容，并且类型多样，包括建设性的规划、针对某一系统的专项规划，以及针对某一时期的阶段性规划等。村庄规划的法定性要放在编制体系构建的角度来认识，需要协调好和其他规划之间的关系，发挥法定规划在推动多规合一中的基础性作用。

四是规划行动体系。多规合一是一个过程，其矛盾不可能通过一次编制改革或一个规划就得到解决，关键在于实施和行动，需要加强对乡村发展动态性的认识和常态化的规划运行机制建设。

综上观点，法定村庄规划的定位应该放在规划体系改革和国家空间治理体系建设的语境下认识。详细规划经历了面向开发建设、面向规划管理、面向空间治理三个层次的演化，村庄规划作为建设管理依据，其法定性应加强管控性内容，本身不应该成为建设规划。 规划实践中可能会遇到的问题谈几点认识：

首先说说村庄规划编什么、怎么编。编什么，自然资源部2019年35号文里已经提出了比较清晰的“八统筹一明确”的要求。为了便于理解，可以简要概括为村庄规划“四部曲”。第一是明现状、谋发展，是要盘点家底，分析现状问题，找到规划目标任务，讲好发展故事；第二是保底线、优布局，核心内容是落实自上而下的管控要求，根据发展需要优化村域空间布局，同时制定相应的空间用途管制规则或细则，为规划管理提供法定依据；第三是塑特色、提品质，开展乡村人居环境优化提升设计，这部分内容可根据需要灵活确定内容深浅；第四是筹资金、落行动，明确近期实施项目和资金筹措机制，制定详细行动计划。这四部曲基本可以概括村庄规划编制基本内容要求，当然这四部曲之间也是需要相互影响和反馈才能达到最优的结果。

第二点是村庄规划到底要做哪些内容。35号文里“8个统筹”的内容要求并不是所有的村庄规划都是必要的，在满足规划管理必备要求的基础上，可以根据村庄的实际特点、财力和建设需求，选择不同的规划内容。另一方面也可以“分时编制”，按照轻重缓急选择不同时段分步编制各个专项内容，最后叠加到一张底图上，形成一套相对完整的规划成果。此外，还要根据省、市、县各级自然资源和规划管理部门以及乡镇政府、行政村的各自实际需要，区分成果形式和表现方法，方便管理使用的同时，也要易于村民理解接受和监督执行。

第三点是如何处理好保护与建设的关系。村庄规划首先是要落实上位规划中确定的生态红线、永久基本农田、历史文化等各项保护任务。但与此同时，乡村振兴发展也同样需要一定的建设用地予以保障。随着城镇化发展，乡村地区人口总体减少是必然趋势，因此，在现存大量的村庄建设用地上进一步提高建设用地的使用效益是村庄规划中的重点。目前可以推测，减量化的目标会由上位规划分解下来，而在村庄规划中要在落实上位规划确定的生态保护红线、永久基本农田保护线等各类控制线的基础上，根据不同的自然村庄分类，重点结合全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等土地管理政策工具，从优先保障产业发展和乡村人居环境改善的角度去优化建设用地布局，从而实现建设用地总体减量、布局优化的目标。

第四点是村庄规划如何预留管理弹性。乡村发展有很多不确定的因素，尤其是建设用地空间的需求变动受方方面面影响比较大。作为乡村地区的法定规划，既要能用、管用，又不能“管死”。所以我们提出两个办法：一是“预留用地不定性”，根据发展分析在规划图上预留建设用地斑块，但暂时不给定具体用地性质，待将来实际需求明确之后再来定性；二是“预留指标不落地”，借鉴原土规里的清单管理方式，预留一部分建设用地指标不在图纸上表达，列出项目建设正负面清单，在有需要的时候再去选择合适的空间，当然，落地时不能占用底线管控的区域。通过这两个方式应该可以基本满足村庄规划管理弹性的需要。

最后一点说说规划师承担的角色问题。35号文明确指出了村庄规划编制由政府组织、村民主体和村两委主导、开门编规划。我们认为，一个好的规划师团队在村庄规划编制过程中要发挥好“政策宣传、技术支持、决策辅助”的作用，一方面在工作全过程中统筹落实政府各部门要求，还要帮助村民们理解政策要求、认识自身本底特色和发展潜力、梳理吸纳合理的诉求、开展方案模拟讨论，最终形成村庄建设发展的共识决策。由于涉及上上下下、方方面面，农村地区的语言、民风民俗等差异很大，要想编好村庄规划对规划师而言可能是一个比较大的挑战。

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